Los logros sociales del gobierno pueden desaparecer en un parpadear.
Foto de srgpicker bajo licencia CC BY-NC 2.0
El presidente Rafael Correa se refirió a los significativos logros de política social de su gobierno en su último informe a la nación. Varios de los ámbitos y cifras mencionadas en términos de la extensión de la cobertura de diversas políticas sociales —algunos de los cuales han sido verificados por Gkillcity— muestran una mejora incuestionable en ámbitos como atención médica, reducción de pobreza (más allá de los problemas de medición) y desempleo. Esos logros guardan relación con el cambio de eje de la política social en el Gobierno de la Revolución Ciudadana, que a juicio de muchos, incluyéndome, apuntaba en la dirección correcta. El problema de esos logros es su sostenibilidad en el tiempo. No basta solo con construir algo grande, si no se lo puede mantener ni siquiera en el corto plazo. La crisis fiscal ha disparado una alarma: el enorme edificio de las políticas sociales podría quedar en soletas en poco tiempo.
Esta encrucijada no ha sido solamente ecuatoriana. El debate sobre la sostenibilidad de las políticas sociales en Latinoamérica ha sido estudiado ampliamente, pero quizás el trabajo de Jennifer Pribble de 2013 sea uno de los más influyentes. En su libro Welfare and party politics in Latin America, la investigadora de la Universidad de Richmond analiza la universalización de las políticas sociales —entendida como aumento de la cobertura de programas cuya financiación sea sostenible en el tiempo— en Argentina, Chile, Uruguay y Venezuela. En su investigación, Pribble encuentra tres aspectos importantes. Uno es el tipo de izquierda en el poder. En países como Chile y Uruguay, las políticas sociales se expandieron en la dirección correcta y con financiamiento suficiente, más allá de la coyuntura económica. En cambio, en gobiernos más populistas, las políticas sociales se ampliaron pero, con el tiempo, se desfinanciaron.
El segundo factor para expandir políticas sociales, dice Pribble, es tener mayoría en el Parlamento. Como la autora muestra, la mayor extensión de las políticas sociales en Uruguay (respecto de Chile), tendría relación con la mayoría parlamentaria (52%) que el Frente Amplio ha tenido desde 2005, mientras que los gobiernos de centroizquierda chilenos no contaron con mayoría absoluta entre 1990 y 2010. Esto generó, en el caso chileno, la necesidad de negociar con la derecha: los cambios fueron modificados a una versión más restrictiva que la propuesta original. En el caso uruguayo, el Frente Amplio no necesitó negociarlas con la oposición. Finalmente, Pribble dice que los legados institucionales de las políticas sociales son fundamentales. Es decir, cómo el gobierno lidia con la institucionalidad previa (actores, intereses, restricciones) determina qué tan universalista o no puede ser la reforma emprendida.
Los hallazgos de Pribble son muy importantes para entender qué pasó en el Ecuador en la última década. Por un lado, los gobiernos de Alianza País favorecieron la expansión de la cobertura de las políticas sociales. Además, tuvieron una mayoría aplastante en el Congreso. Si bien existía un legado de políticas sociales previo, fue modificado gracias a la nueva Constitución, creada en 2008. Mayoría parlamentaria más nueva institucionalidad: cambios efectivos.
El problema es con qué tipo de izquierda se puede definir a los gobiernos de Alianza País. Dependiendo del observador, las administraciones correístas pueden ser calificadas como populistas o técnicas. Creo que en términos de implementación y de monitoreo a través de indicadores, los gobiernos de AP han tenido una vertiente técnica importante que ha permitido una correcta implementación. El problema es otro y ha ido apareciendo con el tiempo, sobre todo en este periodo de no-crisis: en algún momento se perdió la perspectiva de que el maná petrolero podía secarse. Las vacas gordísimas que nos bendijeron por ocho años de alguna manera tergiversaron la perspectiva de mediano y largo plazo.
En ese sentido, olvidarse que el barril de petróleo por encima de ochenta dólares era una coyuntura —larga pero coyuntura al fin—, impidió racionalizar mejor la extensión de las políticas sociales. Ahorrar algunos fondos hubiera permitido garantizar la continuidad de varias de ellas en el tiempo, incluso más allá de la actual recesión. Si se hubiese considerado la posibilidad de una disminución de los precios del petróleo, otra alternativa era haber podido implementar una expansión más gradual de las reformas sociales. Asegurando financiamiento y/o expandiendo políticas sociales de manera gradual, hubiera permitido mejor sostenibilidad.
Estas opciones de implementación no eran triviales. El ciclo político que está experimentando América Latina —tal como muestran los casos de Argentina y Brasil— denotan que los gobiernos de derecha (o centroderecha) llegan al poder con la tijera lista. La cuestión social tiende a ser un objetivo menor: para ellos, entre la lógica macroeconómica y la social, la segunda siempre está subordinada a la primera. En ese sentido, el problema de financiamiento y de sostenibilidad presente en el Ecuador puede ocasionar una rápida reversión de las políticas sociales si un gobierno de derecha enarbola la bandera del ajuste indiscriminado en aras de la racionalización.
Esta es la gran encrucijada. Más allá de la implementación y de los problemas que han existido sobre la discusión del tamaño del Estado y su financiamiento durante este régimen, el enfoque de las políticas sociales ha sido, en el agregado, el correcto. Y debería mantenerse con una visión de largo plazo. El problema es que el barco fiscal está haciendo agua, y nadie sabe cuánto tiempo podrá aguantar a flote. Más allá de esta coyuntura, lo que urge es buscar un consenso nacional en que los avances sociales se conviertan en un proyecto de todos, independientemente de quién llegue al poder en 2017. Porque una cosa es revisar, ajustando o mejorando lo avanzado. Y otra, muy distinta, desmantelar todo y pensar que nada de lo hecho valió la pena.